一、美國政府手握大棒向發展中國家開價
美國總統特朗普當地時間7月26日簽署備忘錄，指示美國貿易代表使用一切可用手段確保世界貿易組織（WTO）對發展中國家地位進行改革，阻止那些“自我宣稱”為發展中國家但并不具備合適經濟指標支持的國家，在WTO談判中享受特殊和差別待遇的靈活性。這是WTO成員積極推動WTO改革之時，美國總統以最強硬、單邊主義方式向發展中國家做出的談判開價。
備忘錄大致有以下內容：第一，對WTO發展中國家“自我宣稱”的身份認定方式提出質疑；第二，對發展中國家利用這一身份謀求靈活性待遇提出質疑；第三，指責發展中國家在WTO談判中尋求更低的承諾，嚴重阻礙了WTO談判進展，損害了其他成員利益；第四，大量篇幅點名批評了中國；第五，表達了美國“改革”的決心，備忘錄寫道“美國將投入所有必要的資源來改變世貿組織對發展中國家地位的態度，使那些發達經濟體再也無法利用毫無根據的好處”；第六，單邊的執行、威脅措施。美國宣稱：“自備忘錄簽署90天內，如果美國貿易代表認為世貿組織并未在發展中國家地位改革上取得明顯進展，美方可能單方面采取行動。”特朗普給出了美國的威脅清單，包括美方將單方面取消他國作為發展中國家的地位、美國將發表黑名單、美國國家安全委員會和國家經濟委員會協商采取措施，美國將不支持某些發展中國家的經合組織成員（OECD）地位等。
事實上，美國貿易代表早已為特朗普發表這一荒誕的備忘錄準備好了彈藥。今年2月，美國貿易代表向WTO提出了認定發達國家的4個標準：OECD成員、20國集團（G20）成員、世界銀行對“高收入”的分類或至少占全球商品貿易的0.5%。這樣以多個國際機構的標準去劃分WTO成員的方法如此簡單，真的是特朗普政府的特色。以G20標準來說，該集團是建立在美國等7個發達國家集團（G7）的基礎上的，1997年東南亞金融危機使G7認識到加強發達國家與新興經濟體為代表的發展中國家之間對話十分重要，從而建立了G20。當時被認定的發展中國家怎么如今就成了發達國家？
4月26日，美國貿易代表萊特希澤向WTO中發展中國家貿易部長們致信說：“在特朗普總統的指示下，我正與你們取得聯系，請你們支持這一倡議，同意在當前和未來的世貿組織談判中放棄特殊和差別待遇。”
7月26日美國總統備忘錄中沒有提及美國的4個標準，但稱“大約三分之二的世貿組織成員通過在世貿組織框架下‘自我宣稱’為發展中國家的方式享受特殊待遇和履行較低的承諾……”看來，要開啟WTO改革，美國的條件是先洗牌列陣。
二、美國的提議遭到普遍反對
許多發展中國家都對美國的做法提出反對。5月7日，在WTO總理事會會議上，南非強調主權原則，并表示：“世貿組織成員中有三分之二以上是發展中國家……對于將被視為‘發達’或‘發展中’成員的內容，沒有達成一致的定義；每個成員都有權決定哪個類別最適合自己，而不是任何其他成員強加‘畢業’標準。”
5月13日至14日，在印度，17個發展中國家的貿易部長明確表示：“特殊和差別待遇是多邊貿易體系的主要特征之一，對將發展中國家納入全球貿易至關重要。”
一位南美貿易特使在日內瓦說：“發展中國家希望在世貿組織進行包容性改革”，已經有多個國家向WTO總理事會提交了提案，指出了多邊主義危機的真正原因是“一些現有多邊貿易規則中的不平等和不平衡為發達成員提供了固有優勢。”
中國駐WTO大使張向晨多次表示，發展問題的核心并不是發展中成員是否愿意在未來談判中作出更大貢獻，而是他們能否獲得平等的談判權力。有些人只看到了表面上成員之間承諾水平的不一致，卻沒有看到背后多邊貿易談判結構的不平衡。張向晨強調，發展中成員的特殊和差別待遇是多邊貿易體制歷史及其規則的一部分。發展中成員與發達成員的經濟社會發展鴻溝依然懸殊，他們參與多邊貿易體制的能力缺失仍未消除，發展中成員特殊和差別待遇的適用基礎并未改變。
即便是發達國家也表示強烈不滿。挪威曾對美國貿易代表提出的劃分標準公開評價道：“既不現實也不一定有用。”挪威指出：“問題應該是如何設計科學應對成員所面臨的發展挑戰，談判的結果才是重要的，而不是成員的分類。”
三、發展中國家的優惠，是太多還是太少
特朗普政府認為發展中國家享受了貿易制度中太多的優惠，應該“畢業”。實際上，發達國家中恰恰唯有美國沒有權利說這樣的話。發展中國家可以反問一下特朗普政府：美國履行過承諾，給予過發展中國家真正的優惠待遇嗎？
普惠制是發達國家給予發展中國家出口制成品和半制成品，包括某些初級產品的一種普遍的、非歧視的關稅安排，這是WTO體系內發達國家承諾給予發展中國家的優惠制度。當聯合國貿發組織最初設計這個制度的時候，希望普惠制是一個統一的制度，但發達國家不同意采取統一的優惠方案，而制定了各自的方案，充分體現了“靈活性”。
美國與加勒比海國家達成過普惠協定，但事實證明，這不過是一紙空文，美國國會不同意其中有實際意義的內容。特朗普政府對普惠制興致寥寥，正不斷提高普惠制門檻，試圖讓這一政策徹底消亡。
發展中國家如果實質性地希望得到美國的優惠，必須付出更多的代價。美國貿易代表萊特希澤試圖用普惠制作為砝碼與發展中國家討價還價，他在官方場合說“受惠國選擇與美國貿易代表合作，以滿足貿易優惠資格標準，或面臨強制執行行動。美國政府致力于確保其他國家在我們的貿易關系中遵守協議。”印度、烏克蘭等剛剛被終止了普惠制待遇，在美國貿易代表處的網站上，厄瓜多爾、印度尼西亞正在接受2019年普惠制審議，來自美國環境組織、勞工組織的多個部門對這些國家表達了不滿。可見，獲得美國對發展中國家的優惠要付出不少代價，包括接受美國對其人權、環境方面的指責。
20世紀70年代，中國曾向美國申請獲得普惠制優惠，美國未曾授予中國普惠制待遇，其依據是1974年《美國貿易法》，中國屬于被美國排除在受惠國行列外的發展中國家——共產主義國家。根據《美國貿易法》，共產主義國家享受普惠制待遇須具備以下條件：獲得最惠國待遇；是世界貿易組織的成員和國際貨幣基金組織的成員。中國加入WTO后，實質性達到了《美國貿易法》的條件，但仍不在受惠國之列，從來沒有獲得過相應的好處。
WTO成員已經認識到，那些掌握規則制定權的國家最懂得靈活性，那些使富裕國家福利最大化的政策在促進發展中國家發展時起不到相同效果。特朗普政府抱怨發展中國家享有太多優惠，有多少人能夠相信？
四、發展中國家的談判權利，是太大還是太小
特朗普簽署的備忘錄指責發展中國家在WTO談判中尋求更低的承諾，嚴重阻礙了WTO談判進展。事實上，發展中國家的談判權利長期被忽視，發展問題從來沒有得到真正重視。
在WTO及其前身關貿總協定（GATT）中，貿易談判一直是圍繞著發達國家的利益展開的。強權在GATT第一回合談判中就得到體現，發展中國家擁有最大利益的服裝紡織品和農業兩個部門一直被排擠在談判桌外。
20世紀80年代，發展中國家積極參與了烏拉圭回合談判，但談判能力不足。前東非共同體副秘書長阿里·木奇盛曾說過：“我們參與烏拉圭回合最后的結果是出臺了一些協定，這些協定應該說更有利于發達國家，對發展中國家是非常不利的，是很不平衡的。這是因為我們當時簽字的時候，還沒有弄明白這個回合到底是怎么回事，我們搞不清楚簽的是什么東西。”
此輪WTO改革的談判尚未開啟，美國不談如何幫助發展中國家建立談判能力，而是倒打一耙，指責發展中國家試圖尋求更低的承諾，這樣的開局怎么能讓WTO為發展服務？
烏拉圭回合后，發展赤字在擴大。在生產領域，很多發展中國家尚未實現工業化，沒有參與到全球價值鏈分工中；在貿易上，發達國家在世界貿易市場中經常出現壟斷情況，通過價格歧視、渠道等影響國際市場，這是對發展中國家的不公平待遇；在技術上，眾多發展中國家研發能力不足，與發達國家相比有差距，特別是在步入第四次工業革命之際，發展中國家和發達國家的技術鴻溝正在拉大。因此，發展中國家應在談判中享有更多的政策空間，只有這樣，WTO談判才能進行下去。大棒是不管用的，理解和現實的合作才能贏得發展中國家對WTO改革的積極投入。
五、發展中國家，是嚇大的還是自己長大的
在WTO的談判歷史上，很少看到一國總統簽署一個輕視多邊規則、滿是威脅條款的談判建議。WTO可以首先討論一下特朗普備忘錄的威脅條款是否合理合法，然后再考慮美國的談判建議。
WTO談判機制歷來主張民主，尋求共識，達成一致，這可以說是談判決策的靈魂。在數次GATT/WTO的談判中，即便強權能發生作用，但程序上也應該尊重“協商一致”的民主方式。美國高舉大棒開出談判條件的方式從根本上踐踏了WTO。
特朗普備忘錄中的威脅條款荒唐地展示了美國“單邊主義的國際領導”。備忘錄任意制定威脅條款，將發展中國家地位問題和國家安全等諸多問題掛鉤，嚴重踐踏了WTO法的嚴謹性；用某一特殊問題綁架WTO談判進程，實質性地破壞了WTO改革進程。
二戰后，發展中國家飽受不公平待遇，應對美國式霸權積累了一定經驗。發展中國家之所以推動WTO改革就是要改變規則制定中的不平等現象，相信廣大發展中國家有足夠的定力能應對美國的單邊主義談判方式。
六、中國的聲音
在中國申請加入WTO的談判中，中國始終堅持世貿組織作為一個國際組織，沒有中國這個最大的發展中國家的參加是不完整的；中國只能作為一個發展中國家加入。從中國加入議定書等法律文件和中國的行動看，中國不僅沒有濫用發展中成員待遇，還承擔了比一般發展中成員更多的義務，這些努力在一定程度上得到了WTO的認可。
針對特朗普備忘錄的荒誕內容，中國與廣大發展中國家一樣，絕不允許用簡單的方式重新定義國家類別，要尊重現有WTO規則，堅決反對美國單邊主義的談判方式。
中國應率先強調：WTO改革應以發展為目標，著力解決發展赤字問題。應該說，強調發展體現了對人的基本需求的一種廣泛尊重和對國際經濟制度本身實現重大范式變革的終極呼喚。
2018年6月，中國發布《中國與世界貿易組織》白皮書，白皮書闡述了中國致力于人的發展、全球共同發展的價值取向。白皮書寫道：“中國將以更大力度、更高水平的對外開放促進全球共同發展，為各國分享中國紅利創造更多機會。中國愿與全球貿易伙伴一道，推動經濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發展，讓不同國家、不同階層、不同人群共享經濟全球化的好處。”這就是中國的聲音。
（作者程大為 系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、經濟學院教授）
