近日正值春耕生產關鍵時期，寧夏各地在做好疫情防控的同時，緊抓春耕生產，田間地頭一派生機盎然的景象。圖為寧夏銀川賀蘭縣立崗鎮蘭豐村，農戶在村集體育苗溫室內打理秧苗。 新華社發

汪玉凱 郭紅松繪

郁建興 郭紅松繪

黃凱南 郭紅松繪

　　陜西咸陽武功縣，一家電商企業工作人員在運輸貨品。新華社發

　　湖南益陽安化縣江南鎮，一家電子公司的扶貧車間，返崗工人正在完成高頻變壓器理線工序。新華社發

　　編者按

　　2月23日，習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上強調，要落實分區分級精準復工復產。2月17日，國務院聯防聯控機制印發《關于科學防治精準施策分區分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》，要求各地以縣（市、區、旗）為單位，依據人口、發病情況綜合研判，科學劃分疫情風險等級，明確分級分類的防控策略。

　　實施分區分級的差異化防控策略，落實分區分級精準復工復產，縣域是基本單元；打贏疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰，縣域是重要戰場。本期邀請智庫專家，討論疫情防控和復工復產中的縣域作為。

　　以縣域為單元，防控更有的放矢

　　光明智庫：在疫情防控工作中，縣域為什么是分區分級差異化防控策略實施的單元？這對統籌疫情防控和經濟社會發展有什么重要作用？

　　中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱：

　　實施分區分級的差異化防控策略，之所以以縣域為單元，主要基于以下考量：首先，我國國土面積遼闊，地區間差異很大。目前我國有約2800多個縣域單元，如果疫情防控以省級為單位進行的話，政策的針對性就會削弱很多；而以縣域為單元組織防控，則會更高效、更有序。其次，縣域經濟在整個國家的經濟結構中扮演著重要角色，對整個國家經濟社會的發展有著舉足輕重的影響。再次，我國縣域經濟社會發展的差異也很大。有的縣人口超過百萬，有的縣人口可能只有幾萬。

　　新冠肺炎疫情發生后，如何在較短時間內整合力量、全力抗擊疫情，這是很大的挑戰；在疫情形勢趨緩后，如何統籌好疫情防控和復工復產，這也是很大的挑戰。既不能對不同地區采取“一刀切”的做法，也不能放松防控而導致前功盡棄。

　　在國家的五級治理結構中，縣域扮演著關鍵性角色。縣域在五級治理結構中處于第四個層級，也是國家治理的基本單元。對下，縣域直接管轄街道、鄉鎮，社區；對上，縣域直接對地級市；實行省直管縣的地方，縣域直接對省。這樣的治理結構，決定了縣域不管在促進經濟社會發展、維護社會穩定，還是精準防控疫情等方面，都處在特殊的重要地位。縣域基礎作用打得牢固，工作做得扎實，就能筑起疫情防控的“第一道防線”。

　　要注意到，由于人口規模、經濟社會發展規模差異較大，不同縣域的疫情會有很大差別。一般來講，人口比較少、人口密度低的縣，疫情相對緩和，有些地方甚至是零病例；而經濟發達，人口流動量大、頻率高的縣域，疫情發生的概率較高。對于累計病例很少、基本沒有新增病例的低風險地區，要盡快將防控策略調整到外防輸入上來，全面恢復生產生活秩序。因此，非疫情防控重點地區要分區分級制定差異化防控策略，以縣域為單元，就會更加有的放矢、節約資源、筑牢根基，讓經濟社會發展的輪子盡快轉起來。

　　以縣域為單元實施差異化防控策略、分區分級精準復工復產，還有以下問題值得重視：一是要根據縣域單元的實際疫情，盡快劃分縣域疫情的防控等級。建議有關方面制定行之有效的劃分標準以及不同等級的應對政策要點，為縣域有關部門提供必要指導，力求早見成效；二是借助大數據等現代技術手段，對市縣范圍內的疫情現狀、發展趨勢等進行摸底統籌。作為地級市或省，要做好醫療資源的統籌調配，幫助疫情比較嚴重的縣域克服困難，防止本位主義等現象的出現，減少因資源匱乏而影響疫情防控的風險；三是對于逐步開展復工復產的區縣，要依法依規做好疫情防控，堅持運用法治思維和法治方式開展工作。

　　依法依規分類開展復工復產

　　光明智庫：統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作，對各級黨委政府，特別是縣級黨委政府提出哪些要求？既要促進經濟社會秩序恢復，又不能放松防控，縣域單元具體該怎么做？

　　浙江大學公共管理學院院長、浙江大學社會治理研究院院長郁建興：

　　以縣域為單元，實施分區分級的差異化防控策略，落實分區分級精準復工復產，給地方政府特別是縣級政府帶來了不小的挑戰。需要看到，以縣域為單元并不是以縣政府為單元。討論以縣域為單元的疫情防控、復工復產，必須“跳出縣域看縣域，跳出政府看治理”。也就是說，既看到向下分權的必要性和重要性，也必須堅持高層級政府在全局性事務上的統一指揮和協調。

　　首先，高層級政府要做好制度供給、跨域協調、能力支持和落實督查。中央和省級層面依法確認縣級政府制定并實施“一手抓疫情防控，一手抓復工復產”具體方案的主體責任，并會同傳染病學和公共衛生專家、行業協會商會代表等，討論發布可操作的“企業復工條件指南”，提供企業復工疫情風險評估標準。針對當前多地面臨的開工難，尤其是“貨難出、人難返”問題，可統一制定并執行物流和返工人員流動標準，在疫情可控的前提下，取消對物流和返工人員的過度管控。在此基礎上，省市兩級應幫助縣級政府進行政策細化，充分利用前期政府數字化轉型積累的信息資源，運用大數據等技術為縣級政府分類開展工作提供支持。高層級政府應加強對企業復工的指導檢查，及時糾正各地“一刀切”做法，避免“可復工不讓復工、不宜復工放任復工”現象。

　　其次，依法依規分類開展復工復產，積極發動各方力量。縣級政府根據指導意見和相關建議，合理確定復工次序和條件，實行分類復工管理。堅持防疫優先，不簡單以企業規模、納稅多少為標準，而是以企業疫情防控到位情況來確定復工次序；不簡單以企業所在地疫情輕重為標準，還應掌握企業員工來源地疫情狀況，再對企業進行疫情風險評估；對部分集聚性強的行業可附加復工條件。縣級政府應該打破部門界限，廣泛動員各部門各單位，包括黨委、政府、人大、政協、監委等。防控疫情、復工復產“兩手抓”，應該充分利用公共部門中的存量人力資源，共同參與政策討論和細化，共同參與政策推廣與落實。同時，可由黨委牽頭，組成“抗疫情、保運行”工作組，根據業務類型設置多個專業小組，前期通過遠程在線辦公的方式開展政策討論、任務分配、需求對接等工作，深入各業務對象一線，監督落實政策。

　　最后，充分調動社會力量參與。各級黨委政府應該充分動員社會力量參與到信息收集、需求對接、政策討論等過程中來。比如，各行業主管部門可以動員本地行業協會，協助搜集相應企業的信息和其他訴求，全力做好經濟社會恢復工作。

　　打出“防控+生產”組合拳

　　光明智庫：在這次疫情防控中，包括剛剛脫貧的農戶在內的特殊群體需要得到格外關注。如何不讓疫情給脫貧攻堅“拖后腿”，在應對疫情的同時做好經濟發展與脫貧攻堅工作？

　　山東大學（威海）副校長、山東大學縣域發展研究院院長黃凱南：

　　針對當前疫情，必須充分激發縣域各級黨政機關和社會組織的創造力和活力，立足實際制定疫情防控期間脫貧攻堅工作的推進方案，在克服疫情對脫貧攻堅的影響和促進縣域經濟發展方面，分類管理、精準施策，確保完成脫貧攻堅硬任務。

　　第一，落實以縣域為單元的科學分級分類防控，鼓勵各縣根據實際情況以鄉鎮為單位細化分類防控措施，加快出臺恢復生產秩序的舉措，科學評估疫情對脫貧攻堅工作的影響，精準施策。結合扶貧攻堅積累的建檔立卡數據，充分發揮扶貧干部和村社區干部聯絡貧困戶的信息優勢和基層黨組織的組織優勢，精準摸查每一位貧困戶的情況，科學研判和預測疫情對不同貧困戶短期和長期的異質性影響，迅速將問題集中與反饋，制定解決問題的具體辦法。同一地級市轄區內疫情通常差別很大，即使是同一個縣域里的鄉鎮之間也存在差別，不能采取“一刀切”的簡單管理。分級分類防控必須堅持科學性和實事求是原則，推動疫情防控大數據與扶貧大數據結合，通過分級防控網格化與大數據分析，進一步提升疫情防控與脫貧攻堅的精準度，尋找疫情防控與復工生產的最優平衡點，打出“防控+生產”組合拳。

　　第二，加強財政和金融對貧困縣、扶貧企業和貧困人口的精準支持力度，合理分擔疫情引起的社會和經濟風險。增加中央和省級專項扶貧資金的投入，調整資金分配結構，優化資金使用要求，重點向受疫情影響較大的貧困地區、企業和人員傾斜，財政資金既要發揮雪中送炭保障困難群眾基本生活的功能，也要發揮對扶貧產業項目建設、扶貧企業生產、扶貧車間復工等方面的保護和促進作用。配合減稅降費，對疫情嚴重的貧困縣和行業給予重點支持，減輕企業成本。加大金融支持力度，對于疫情嚴重的貧困縣給予更多靈活性、便利性的金融安排，降低融資成本。對于因疫情而導致無法按期還款的貧困戶給予適當的延期。

　　第三，構建疫情防控期間多主體、多層級協同服務的幫扶體系，建立各類供需信息平臺，助力貧困戶就業、生產和銷售，減少貧困戶收入損失。外出務工收入是農民重要的增收來源，必須高度重視疫情對外出務工農民帶來的不利影響，積極為外出務工的貧困勞動力返崗返程創造良好條件，降低復工成本和返程風險。增設疫情防控期間的公益崗位，推動扶貧車間復工生產，優先解決貧困戶就近就業。幫助養殖業尤其是禽類養殖的貧困農民解決原材料供應和物流運輸難題，降低收入損失。做好貧困戶的農資供應，為貧困戶恢復農業種植和生產創造條件。繼續做好消費扶貧工作，在尊重市場規律的基礎上，定向支持受疫情影響嚴重的貧困縣和貧困戶。借助互聯網電商平臺拓寬銷售渠道，制定物流補貼等臨時性優惠政策，減少流通成本，解決貧困戶因疫情導致的農產品滯銷的問題。

　　第四，高度重視疫情對尚未摘帽貧困縣經濟社會發展的影響，切實做好脫貧攻堅掛牌督戰。加大對疫情嚴重已摘帽貧困縣的支持力度，鞏固脫貧成果。截至2月17日，在全國尚未摘帽的52個貧困縣中，有44個縣未有確診病例報告。盡管目前貧困縣疫情較輕，但由于貧困縣醫療衛生基礎條件相對薄弱，疫情防控仍不可懈怠。對于尚未摘帽的深度貧困縣和貧困村，必須科學研判疫情對脫貧摘帽的不利影響，聚焦突出問題，加大支持力度，加強掛牌督導，確保全部脫貧。這次疫情對于剛剛摘帽的貧困縣，特別是湖北省25個已摘帽貧困縣的短期發展形成較大的壓力。其中，孝感、黃岡所轄7個貧困縣均為重災區。相對疫區之外的貧困縣，湖北省貧困縣需要更長時間才能恢復生產，對地方經濟的影響更大，可能出現許多中小企業經營困難甚至破產的狀況。對于疫區的貧困縣，在嚴格落實貧困縣“四不摘”的基礎上，必須提供精準定向的財政和金融支持政策，防止因疫情返貧。（項目團隊：光明日報全媒體記者 張勝、王斯敏、張云）