習(xí)近平總書記指出，要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力。應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命。健全應(yīng)急管理體系，需要對在準(zhǔn)備、響應(yīng)和早期恢復(fù)階段所涉及的資源、責(zé)任等一系列管理問題進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃與科學(xué)設(shè)計，也需要結(jié)合一些重特大突發(fā)公共事件應(yīng)對進(jìn)行系統(tǒng)評估、快速改進(jìn)。
一批增援武漢的軍隊醫(yī)護(hù)人員抵達(dá)武漢天河機(jī)場。新華社發(fā)
1.我國應(yīng)急管理體系的發(fā)展歷程
我國應(yīng)急管理事業(yè)起步于2003年應(yīng)對非典疫情之后。為解決衛(wèi)生防疫基礎(chǔ)薄弱、應(yīng)急響應(yīng)能力不足等問題，非典疫情后，以“一案三制”為四梁八柱的中國應(yīng)急管理體系逐步建立起來。所謂“一案三制”，“一案”是指應(yīng)急預(yù)案，“三制”則分別是應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制。總體來看，“一案三制”中，應(yīng)急預(yù)案是當(dāng)時應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要抓手和切入點，2005年，國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，截至2019年9月，共制定了550余萬件應(yīng)急預(yù)案。在體制方面，2006年4月，在國務(wù)院辦公廳設(shè)置了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室），事實上承擔(dān)著國務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國務(wù)院總值班工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐的功能；各地也相繼設(shè)立了專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，另外，許多中央單位也成立了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。在法制方面，2003年5月國務(wù)院公布實施了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，著重解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作中存在的信息渠道不暢、信息統(tǒng)計不準(zhǔn)、應(yīng)急響應(yīng)不快、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等問題，旨在建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制；2007年頒布并實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，以規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，這是中國應(yīng)急管理工作法制化的里程碑。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對應(yīng)急管理工作高度重視，不斷調(diào)整和完善應(yīng)急管理體系，應(yīng)對自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和生產(chǎn)事故災(zāi)難能力不斷提高，創(chuàng)造了許多搶險救災(zāi)、應(yīng)急管理的奇跡，我國應(yīng)急管理體制機(jī)制在實踐中充分展現(xiàn)出自己的特色和優(yōu)勢。2018年4月16日，新組建的應(yīng)急管理部掛牌，該部先后整合了原有11個部門的13項職責(zé)，其中包括5個國家指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，完成了公安消防、武警森林兩支部隊近20萬人的轉(zhuǎn)制，組建了國家綜合性消防救援隊伍。這項工作涉及部門多、任務(wù)重、跨軍地、影響面廣，極大地推動了中國應(yīng)急管理工作專業(yè)化管理、全過程管理和應(yīng)急資源集約化管理的進(jìn)程，為健全國家應(yīng)急管理體系奠定了堅實基礎(chǔ)。
黨的十九屆四中全會明確提出，“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。習(xí)近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時，強(qiáng)調(diào)“要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”。這進(jìn)一步明確了中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的努力方向，為持續(xù)完善中國應(yīng)急管理體系提供了根本遵循。
2.推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化
這次疫情發(fā)生以來，黨中央高度重視，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，習(xí)近平總書記親自指揮、親自部署，中央政治局常委會多次召開會議進(jìn)行專題研究。在已有國家聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，黨中央果斷成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，事實上啟動了國家最高層級應(yīng)急響應(yīng)。另外，此次疫情應(yīng)對中還向前方派出了中央指導(dǎo)組。從地方層面來看，針對新冠肺炎疫情發(fā)展態(tài)勢，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)。同時，按照中央的要求，還啟動了全國19個省份對口支援湖北省除武漢市外的16個市州及縣級市的工作機(jī)制，全力支持湖北省加強(qiáng)病人的救治工作。另外，軍隊持續(xù)增援武漢等疫情比較嚴(yán)重的地區(qū)。這都充分體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。
國家應(yīng)急能力體系建設(shè)事關(guān)人民群眾的生命財產(chǎn)安全與國家整體安全，是一項整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的重大工程。從整體情況來看，我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重；同時，我國各類事故隱患和安全風(fēng)險交織疊加、易發(fā)多發(fā)，影響公共安全的因素日益增多。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，變革會催生新的機(jī)遇，但變革過程往往充滿著風(fēng)險挑戰(zhàn)。在此背景下，我國國家應(yīng)急管理體系建設(shè)亟待重視以下問題：健全應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，完善應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)權(quán)威應(yīng)急專家（組）和應(yīng)急科技決策支撐手段，提升一些地區(qū)和部分領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急指揮能力，加強(qiáng)應(yīng)急隊伍體系建設(shè)和公眾應(yīng)急科普宣教工作，完善國家戰(zhàn)略物資儲備體系等。
當(dāng)前及今后一段時間，可以結(jié)合本次疫情應(yīng)對中的突出問題，全面加強(qiáng)黨對應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。
牢牢把握應(yīng)急管理體系建設(shè)的科學(xué)理念和方向。高度重視“體系”和“平戰(zhàn)結(jié)合”理念對應(yīng)急管理體系的指引作用。一方面，要科學(xué)認(rèn)識應(yīng)急管理體系中“體系”的意涵。體系通常是指若干有關(guān)事物或某些意識互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個整體。黨的十九屆三中全會明晰了中國應(yīng)急管理體系的理念與方向，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中提出，“加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系”。這既是我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的總體目標(biāo)，更是需要長期秉持的科學(xué)理念。另一方面，要重視“平戰(zhàn)結(jié)合”的理念。平戰(zhàn)結(jié)合就是要注意應(yīng)急管理的軍事功能與用途，要研究把國防動員、人防、非戰(zhàn)爭軍事行動、軍民融合的功能或資源納入國家應(yīng)急管理體系中，以高效統(tǒng)籌國家資源，真正促進(jìn)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化。
繼續(xù)加強(qiáng)應(yīng)急管理體制的整體設(shè)計。堅持黨對應(yīng)急管理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，各級黨委和政府要切實擔(dān)負(fù)起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責(zé)任，嚴(yán)格落實責(zé)任制。健全風(fēng)險防范化解機(jī)制，從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險，真正把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前。加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，健全應(yīng)急預(yù)案體系，落實各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施。加強(qiáng)巨災(zāi)風(fēng)險分析與評估工作，提升各級應(yīng)急信息整合、分析、研判能力，建立健全從常態(tài)管理到非常態(tài)指揮應(yīng)對的快速轉(zhuǎn)化機(jī)制。研究借助業(yè)務(wù)連續(xù)性管理、情景構(gòu)建等方法，建立和完善國家巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案體系，提高巨災(zāi)快速應(yīng)對能力。研究設(shè)計針對重特大突發(fā)事件風(fēng)險、規(guī)范化的初期高效響應(yīng)制度，建立科學(xué)規(guī)范、權(quán)威高效的突發(fā)事件現(xiàn)場指揮系統(tǒng)。
全面加強(qiáng)我國應(yīng)急力量體系建設(shè)。系統(tǒng)謀劃、科學(xué)統(tǒng)籌我國應(yīng)急救援力量的整體建設(shè)，構(gòu)建立體式、全天候、全災(zāi)種、高水平的應(yīng)急救援體系，并研究航空、高鐵、水上應(yīng)急救援力量投送方式等保障機(jī)制，最終形成應(yīng)急救援隊伍強(qiáng)大的體系能力。提升領(lǐng)導(dǎo)干部的專業(yè)化能力和水平，提高各級干部的應(yīng)急指揮能力。加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急服務(wù)隊伍建設(shè)，重點研究國家消防隊伍承擔(dān)院前急救力量的制度設(shè)計，在消防隊伍中建立院前急救力量，比如消防急救部隊。另外，研究“風(fēng)險—任務(wù)”型設(shè)計應(yīng)急救援編組模塊，進(jìn)行事前的任務(wù)規(guī)劃，并進(jìn)行應(yīng)急救援支撐功能細(xì)分，配備相應(yīng)的裝備，提升行動效率與效能。
運用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平。完善應(yīng)急管理的相關(guān)配套制度建設(shè)，系統(tǒng)梳理和修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，抓緊研究制定應(yīng)急管理、自然災(zāi)害防治、應(yīng)急救援組織、國家消防救援人員、危險化學(xué)品安全等方面的法律法規(guī)。例如，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作出臺緊急狀態(tài)法，以解決緊急情況下的執(zhí)法監(jiān)督、應(yīng)急征用、公共服務(wù)等方面的法律問題；制定災(zāi)害救助法，以解決弱勢群體救助、產(chǎn)業(yè)救助、金融信貸等救助政策問題；建立預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)與重建等各環(huán)節(jié)的工作指南或標(biāo)準(zhǔn)體系；建立突發(fā)事件應(yīng)對全過程評估制度；研究建立配套的人才選拔、資格認(rèn)證、干部調(diào)訓(xùn)和培訓(xùn)、績效考核等一系列配套制度。作者：游志斌（中央黨校〔國家行政學(xué)院〕習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）
