近日，河南上蔡縣“農(nóng)婦70畝小麥必須用手割”事件引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。河南省污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組6月7日發(fā)布通報(bào)稱，上蔡縣城市管理綜合執(zhí)法局阻止農(nóng)戶機(jī)收小麥，是不作為、亂作為，是官僚主義形式主義的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，將責(zé)成嚴(yán)肅查處、嚴(yán)厲問責(zé)。上蔡縣對(duì)此回應(yīng)稱，在有些方面工作有所欠缺。字里行間，可以看得出上蔡縣多少有點(diǎn)無奈和委屈。

河南電視臺(tái)的報(bào)道畫面

　　有消息說，上蔡縣政府早在5月27日就發(fā)出通告，要求公園內(nèi)游樂設(shè)施的業(yè)主和農(nóng)作物的農(nóng)戶自行清理。對(duì)違規(guī)占地70畝的農(nóng)作物主人，城管局多次勸阻其不要在公園里種小麥，為了其免受損失，也未采取強(qiáng)制措施。一直到農(nóng)戶聯(lián)系到電視臺(tái)曝光，城管局也未損害其利益。

　　河南省污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)出的通報(bào)文本，似乎也沒有錯(cuò)誤。但從上蔡縣的解釋看，當(dāng)?shù)卣]有如省里通報(bào)的那樣急功近利、做表面文章。從后續(xù)披露的信息看，上蔡縣受輿論抨擊，并被全省通報(bào)批評(píng)，相關(guān)部門和人員還可能被追責(zé)。

　　在筆者看來，上蔡縣的處境，恰恰是基層政府在治理實(shí)踐過程中負(fù)重前行的典型表現(xiàn)。對(duì)于這樣的處理結(jié)果，在基層恐怕難服人心。至于說為什么不服，一句話概括：用官僚主義反對(duì)“形式主義”，不僅不能解決不作為亂作為的問題，可能還會(huì)加劇形式主義的再生產(chǎn)。

　　（一）

　　省里的通報(bào)稱，在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中，要始終把群眾利益放在第一位。問題是，對(duì)于執(zhí)行者而言，“群眾利益”并不是一句套話，必須具體問題具體分析。群眾利益應(yīng)該是整體利益，而非個(gè)別群眾的利益；應(yīng)該是長(zhǎng)期利益，而非短期利益。據(jù)悉，上蔡縣“收割麥子”的70畝地地處公園，早在20多年前即已征收，并已完成補(bǔ)償手續(xù)。當(dāng)事農(nóng)婦劉某是違法占地。有關(guān)部門多次勸阻劉某，但無效。一直到5月份，有關(guān)部門還公告要求自行清退，但劉某熟視無睹。地方政府為了避免農(nóng)戶損失，未采取強(qiáng)制措施。要說上蔡縣為了環(huán)保而不顧及群眾利益，可能有點(diǎn)勉強(qiáng)。

　　上蔡縣有關(guān)人員在回應(yīng)時(shí)說，在污染防治中為了多數(shù)人利益，少數(shù)群眾的利益會(huì)受損。這是一句大實(shí)話。不明就里的人站著說話不腰疼，說憑什么就讓某個(gè)群眾利益受損？問題是，又憑什么讓大部分群眾利益受損？

　　所有公共政策，只要保持了公共性，實(shí)現(xiàn)了整體利益，都是值得去做的。這些年來，“鄰避效應(yīng)”事件不知不覺地蔓延開來。誰都在享受通訊便捷的好處，但誰都不希望在自己的屋頂上建信號(hào)塔；誰都希望城市干凈整潔，但誰都不希望自己的小區(qū)旁邊有個(gè)垃圾處理廠。反過來，“事不關(guān)己、高高掛起”的現(xiàn)象到處都是。

　　所以面對(duì)出現(xiàn)的問題，政府官員絕不能簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單一句“重視群眾利益”應(yīng)付了事，而要撲下身子，深入調(diào)研，真真切切拿出辦法化解群眾難題。

　　（二）

　　這些年來，污染防治已是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。防治效果如何，是衡量地方治理績(jī)效的重要標(biāo)志，也是關(guān)系到地方主官的政治前途。就在上蔡事件發(fā)生之前的6月5日，隔壁信陽市在全市環(huán)境污染防治攻堅(jiān)推進(jìn)會(huì)上，市委、市政府對(duì)潢川縣、商城縣水環(huán)境質(zhì)量惡化問題進(jìn)行通報(bào)，并嚴(yán)肅追責(zé)，57名干部被問責(zé)。兩個(gè)縣的縣委書記、縣長(zhǎng)還在大會(huì)上作檢討，說是給全市丟臉了。試想，這種重壓之下，哪個(gè)地方主官敢不重視污染防治？在污染防治上，正確的政績(jī)觀當(dāng)然是要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、系統(tǒng)施治，這個(gè)誰都清楚。問題是，標(biāo)本兼治需要時(shí)間；上級(jí)會(huì)給時(shí)間么？

　　筆者這幾年在基層跑得多，了解一些地方官員的心態(tài)。上級(jí)對(duì)下級(jí)的口頭禪就是，“我在被追責(zé)之前，一定先追責(zé)你”；“出了事，誰都保不了”。所以，但凡追責(zé)，一處理就是一片。

　　平心而論，上蔡縣在污染防治過程中，是做了大量工作的。城管執(zhí)法局并未阻止農(nóng)戶收小麥，而是不讓普通收割機(jī)收。而這個(gè)政策背景是，當(dāng)?shù)卣谕茝V環(huán)保型收割機(jī)。試想，要是環(huán)保型收割機(jī)推廣成功，對(duì)于上蔡這個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)而言，怎么著都算是實(shí)現(xiàn)“源頭治理”了吧？這次，上蔡縣唯一的失誤就是，工作做得不夠細(xì)致，城管局在勸阻農(nóng)戶不用普通收割機(jī)時(shí)，應(yīng)該協(xié)調(diào)環(huán)保型收割機(jī)。事實(shí)上，上蔡縣也知錯(cuò)就改，媒體曝光后第一時(shí)間就聯(lián)系到了環(huán)保型收割機(jī)幫忙農(nóng)戶收割。

　　（三）

　　實(shí)事求是講，這些年，地方政府具備了很強(qiáng)的大局觀和全局意識(shí)。就拿污染防治來說，要是地方?jīng)]有大局觀和全局意識(shí)，怎么會(huì)有足夠的動(dòng)力來關(guān)停轄區(qū)的污染企業(yè)？哪怕是對(duì)上蔡縣這樣的農(nóng)業(yè)大縣而言，基層干部這些年也是夠拼的。但大局意識(shí)也要具體問題具體分析，什么是大局，怎么做才算是大局觀念，得放在具體情境中去理解。具體到上蔡縣“農(nóng)婦70畝小麥必須用手割”這件事，如果聯(lián)系到地方政府有關(guān)部門的前后做法，筆者覺得他們是挺有擔(dān)當(dāng)?shù)模彩蔷哂写缶钟^念和全局意識(shí)的。

　　近年來，基層負(fù)擔(dān)重已經(jīng)成為嚴(yán)重影響基層治理績(jī)效和干部擔(dān)當(dāng)作為的主要因素。筆者在各地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層干部其實(shí)并不抱怨做實(shí)事帶來的負(fù)擔(dān)。因?yàn)椋撠毠?jiān)、污染防治和掃黑除惡等工作，無一例外都是造福一方、惠及百姓的大事。能夠參與這些大事，基層干部覺得是一種榮光。況且，和上世紀(jì)90年代的計(jì)劃生育、稅費(fèi)征收等諸多“與民爭(zhēng)利”等事比起來，這些工作帶來的負(fù)擔(dān)，實(shí)在不算什么。

　　很大程度上，當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)重，不是因?yàn)閷?shí)事多帶來的負(fù)擔(dān)，而是形式主義制造的負(fù)擔(dān)。與過去不一樣的是，當(dāng)前的形式主義或許表現(xiàn)差不多，卻有完全不一樣的邏輯。

　　過去的形式主義往往是“上有政策、下有對(duì)策”的產(chǎn)物，是基層逃避上級(jí)監(jiān)督的手段。因此，過去反形式主義是保持政策通暢，維護(hù)大局的必要措施。然而，就筆者觀察，當(dāng)前基層的絕大多數(shù)形式主義，多數(shù)不是基層自己愿意做的，一定程度是上級(jí)官僚主義造成的。

　　（四）

　　概而括之，這些新型形式主義，產(chǎn)生渠道主要有以下幾個(gè)：

　　一是合規(guī)性證明。進(jìn)入21世紀(jì)以來，上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制權(quán)逐漸增加。隨著治理技術(shù)的發(fā)展，上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制不僅表現(xiàn)在目標(biāo)控制上，還逐漸深入到了過程控制。用基層干部的話說，不僅事要做成，還要做得“規(guī)矩”。導(dǎo)致的結(jié)果是，基層不僅要花大精力做實(shí)事，還要花同樣多的精力來“證明”自己做了事。結(jié)果是，基層“內(nèi)務(wù)”工作急劇增加，做材料、開會(huì)、照相，雖人人都知是形式主義，卻深陷其中無法自拔。

　　二是不切實(shí)際的政策導(dǎo)致的“一刀切”。平心而論，行政體系天然具有惰性，如不加以動(dòng)員，輔以有效的監(jiān)督，很難實(shí)現(xiàn)政策意圖。尤其是像污染防治這樣的大事，和地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)有點(diǎn)“相左”，地方政府不大愿意執(zhí)行。因此，污染防治多年，但效果不彰。沉疴用猛藥，借助政治勢(shì)能和“一刀切”的方法來增強(qiáng)政策剛性，有時(shí)也是不得已的選擇。然而，如果什么事、任何時(shí)候都用“一刀切”，就必然產(chǎn)生形式主義。很多基層干部都不同程度地被裹挾到形式主義工作中，且還承擔(dān)著問責(zé)壓力。對(duì)此，基層干部是深惡痛絕的，卻也無可奈何。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說，這些年“做了很多連自己都瞧不上的形式主義工作”。

　　三是命令主義。官僚主義的典型表現(xiàn)是，不顧實(shí)際向下級(jí)發(fā)號(hào)施令，是為“命令主義”。實(shí)事求是是黨的政策的生命線，偏離這一路線，就會(huì)鬧笑話。如果有關(guān)方面只看到問題的表面，只聽一面之詞，在沒有做詳細(xì)調(diào)查的情況下，就妄下結(jié)論，就變成了主觀主義和命令主義。

　　四是尾巴主義。官僚主義的另一表現(xiàn)是，不具體問題具體分析，“隨大流”，這是“尾巴主義”。有關(guān)部門完全無視基層復(fù)雜性，死守“政治正確”，以為“群眾”就是天然正確的，全然不顧辯證法——群眾也有先進(jìn)、中間、落后分子；跟隨輿論向?qū)В蔀檩浾摵蜕霞?jí)的“復(fù)讀機(jī)”，不可避免地淪為真正的群眾“尾巴”。

　　五是逃跑主義。官僚主義還有一個(gè)表現(xiàn)是，遇事不擔(dān)當(dāng)，首先想到“自保”和避責(zé)。本來，下級(jí)出了問題，上級(jí)要幫助，要主動(dòng)分擔(dān)責(zé)任。然而，有關(guān)部門在事情一出來，就想著撇清責(zé)任，將所有問題都推向基層，讓基層獨(dú)自承擔(dān)。這是向上級(jí)表態(tài)，還是要給輿論一個(gè)交代？無論如何，這都犯了逃跑主義錯(cuò)誤。

　　基層對(duì)形式主義已經(jīng)到了無法忍受的地步。形式主義的根源不完全在做形式主義工作的人，而是在官僚主義作風(fēng)。切忌用官僚主義反形式主義，否則，必將制造更多的形式主義。中央提倡建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，哪怕有問題，也留點(diǎn)時(shí)間和空間給基層解釋和改錯(cuò)。

　　作者：呂德文（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究員）