新華社北京5月30日電 題：給環(huán)境執(zhí)法自由裁量權(quán)戴上“緊箍” 營造公平競爭市場環(huán)境
新華社記者高敬
生態(tài)環(huán)境部30日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)，以提高依法行政的能力和水平，提升執(zhí)法的公正性和精準(zhǔn)性。
營造公平競爭市場環(huán)境
2018年，全國生態(tài)環(huán)境部門共下達(dá)行政處罰決定書18.6萬份，罰沒款152.8億元。案件平均罰款金額8.2萬元，同比上升66%。人們說，環(huán)境執(zhí)法的確長出了“牙齒”。
但具體到一個案件中，如相關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)某項違法行為，可處10萬元以上100萬元以下的罰款。面對這么大的“彈性空間”，到底該罰款多少，企業(yè)才覺得公平？同樣的違法行為，不同的執(zhí)法人員會不會開出不同的罰單，會不會出現(xiàn)“同案不同罰”？
生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局副局長夏祖義介紹，其實早在2009年，原環(huán)境保護(hù)部就印發(fā)了《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》等文件，地方生態(tài)環(huán)境部門也相繼制定了規(guī)范自由裁量權(quán)的專門規(guī)定。
然而，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)日益完善，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段更加豐富，環(huán)境行政處罰種類增多，罰款處罰數(shù)額大幅提高，行政處罰自由裁量權(quán)隨之?dāng)U大。由于地區(qū)差異和對法律條款的認(rèn)識理解程度不同，各地目前已制定的裁量基準(zhǔn)在規(guī)范化、科學(xué)化、合理化程度方面存在較大差異。
“規(guī)范自由裁量權(quán)，有助于維護(hù)行政相對人的利益，保持行政處罰的公平公正，有利于創(chuàng)造公平的營商環(huán)境。”中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)說，近年來環(huán)境執(zhí)法力度逐步加大，很多企業(yè)不擔(dān)心行政部門嚴(yán)格執(zhí)法，擔(dān)心的是同樣的行為，有的罰有的不罰，有的處罰輕有的處罰重，市場競爭環(huán)境不公平。
他認(rèn)為，對自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范，可以把行政處罰不公平、不公正限制到最小范圍內(nèi)，創(chuàng)造更加公平的營商環(huán)境。他同時說，如果該罰的沒有罰，環(huán)境執(zhí)法人員也會面臨追責(zé)壓力。
鼓勵企業(yè)形成環(huán)境守法常態(tài)
2009年前后，南京市生態(tài)環(huán)境部門就已經(jīng)開始使用“環(huán)保處罰自由裁量輔助決策系統(tǒng)”來規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)。截至2018年底，南京市使用裁量系統(tǒng)辦理的環(huán)境行政處罰案件達(dá)20661件。
南京市生態(tài)環(huán)境局政策法規(guī)處處長石勇介紹，從近10年來情況看，企業(yè)對處罰金額的計算過程了解后，沒有因為金額問題跟執(zhí)法部門產(chǎn)生爭議。執(zhí)法部門則鼓勵企業(yè)對違法行為進(jìn)行改正，用改正效果來降低處罰額度，起到了鼓勵企業(yè)守法的作用。
指導(dǎo)意見規(guī)定了部分可以自由裁量的情形，如從重處罰的情形包括：兩年內(nèi)因同類環(huán)境違法行為被處罰3次（含3次）以上的；重污染天氣預(yù)警期間超標(biāo)排放大氣污染物的；在案件查處中對執(zhí)法人員進(jìn)行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復(fù)的等。
如果企業(yè)主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果，配合生態(tài)環(huán)境部門查處環(huán)境違法行為有立功表現(xiàn)的等情形則可以依法從輕或減輕行政處罰。
企業(yè)違法行為未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實施關(guān)停或者實施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的，或者違法行為持續(xù)時間短、污染小且當(dāng)日完成整改的，其他違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的則可以免于處罰。
減少權(quán)力尋租機(jī)會
在中國人民大學(xué)教授李艷芳看來，規(guī)范自由裁量權(quán)，對環(huán)境執(zhí)法部門和執(zhí)法人員來說，也是一種自我約束、自我監(jiān)督、自我保護(hù)。
“這份文件對自由裁量權(quán)進(jìn)行了限制，減少執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的任意性和隨意性。”她說，文件還設(shè)置了查處分離制度、執(zhí)法全過程記錄制度等，使執(zhí)法人員的權(quán)力分散，形成執(zhí)法人員內(nèi)部運行機(jī)制的約束，減少權(quán)力尋租的機(jī)會，有助于防范減少執(zhí)法風(fēng)險。
今年9月底前，各省級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)制定完成本地區(qū)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。
上級生態(tài)環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)各地裁量規(guī)則和基準(zhǔn)設(shè)定明顯不合理、不全面的，應(yīng)當(dāng)提出更新或者修改的建議。對不按裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)行裁量，不規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)構(gòu)成違法違紀(jì)的，依法追究法律責(zé)任。
